社区工作者劳动关系认定相关法律问题研究

摘要：随着社区治理体系的持续深化，社区工作者作为基层社会治理的骨干力量，其法律属性与劳动关系认定问题逐渐成为研究的热点。本文通过对一起典型的社区工作者与街道办事处之间的劳动争议案件进行深入剖析，结合我国现行的法律法规、政策文件以及学界的相关研究，对社区工作者的法律属性、劳动关系认定标准进行了详细探讨。研究发现，由于社区工作者身份的特殊性、选举程序的重要性以及相关法律法规的模糊性，导致居委会委员与街道办事处之间的法律关系认定存在诸多争议。本文认为，在当前的法律框架下，居委会委员与街道办事处之间不宜简单认定为劳动关系，而应通过完善相关法律法规、明确居委会委员的法律地位与权益保障等方式，为社区工作者的职业发展与基层社会治理的推进提供有力保障。

关键词：社区工作者；居委会委员；劳动关系；基层社会治理

一、引言

社区工作者是推动基层社会治理的重要力量，他们承担着联系居民、服务居民、管理社区公共事务等多项职责。然而，由于社区工作者职业的特殊性以及相关法律法规的滞后性，导致其在实践中面临着诸多法律困境，其中最为突出的就是劳动关系认定问题。特别是对于那些经居民选举产生的居委会委员而言，他们与街道办事处之间的法律关系究竟应如何界定，在司法实践中存在较大争议。

本文以一起具体的劳动争议案件为切入点，对居委会委员与街道办事处之间的劳动关系认定问题进行了深入探讨。这一案件引发了笔者对社区工作者劳动关系认定问题的思考与研究。

从理论层面来看，劳动关系的认定通常需要考虑主体适格性、从属性以及劳动性质等因素。然而，在社区工作者特别是居委会委员的劳动关系认定上，这些因素的适用却显得尤为复杂和困难。一方面，居委会委员作为基层群众性自治组织的成员，其产生方式、工作职责以及管理使用等方面都与一般的劳动者存在显著差异；另一方面，我国现行的法律法规对于社区工作者的法律属性并未作出明确界定，导致在实践中存在较大的法律空白和争议空间。

因此，本文试图通过对相关案例、法律法规以及学界研究的梳理与分析，厘清居委会委员与街道办事处之间的法律关系，为相关领域的研究与实践提供参考与借鉴。同时，本文也期望通过这一研究，能够引起更多学者和实务工作者对社区工作者法律保障问题的关注与重视，为推动基层社会治理的法治化进程贡献绵薄之力。

二、案例概述与问题提出

（一）案例概述

笔者代理了一起某街道办事处委托的劳动争议案件。张某原为某街道办事处的社区工作者，后被选为某社区居委会委员，并与某街道办事处签订了《北京市社区工作者服务协议书（B）》。双方就张某的身份及与街道办事处之间的法律关系产生争议。张某主张存在劳动关系，要求街道办事处支付未休年假工资差额及违法解除劳动关系赔偿金，而某街道办事处则主张张某作为居民选举产生的居委会委员，与街道办事处之间不构成劳动关系。最终，仲裁委认定张某与某街道办事处不存在劳动关系，驳回了张某的全部仲裁请求。

（二）问题的提出

1. 张某作为居委会委员，其与街道办事处之间的法律关系应如何界定？是否构成劳动关系？

2. 如果构成劳动关系，那么张某的选举身份、工作职责与劳动关系应如何协调？其应享有哪些劳动者权益？

3. 如果不构成劳动关系，那么张某在工作中的权益应如何保障？街道办事处对其的指导、支持与帮助应如何理解与实施？

4. 本案对于类似情况下社区工作者的法律地位与权益保障有何启示与影响？

这些问题不仅关乎张某个人的法律地位和权益保障，也对社区工作者群体的整体法律框架和职业发展具有重要影响。因此，需要通过深入分析相关法律法规、政策文件以及具体案例，来寻求合理的解答和解决方案。

三、社区工作者的法律属性分析

（一）社区工作者法律属性认识存在争议的原因

社区工作者是一个新兴的职业，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）（以下简称《意见》）明确提出，要加强和完善城乡社区治理体系，将社区工作者队伍建设纳入国家和地方人才发展规划，把城乡社区党组织、基层群众性自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍统筹管理，建设一支素质优良的专业化社区工作者队伍。

但是实践中对社区工作者法律属性的认识不统一，根本原因在于社区工作者属于一个新的职业，自身存在一定独特性和复杂性，现行法律的调整范围无法完全覆盖。地方性规定试图在劳动合同法的框架范围内制定相应的管理规则，但关于社区工作者的规定涉及党的文件、居委会组织法、公务员法、劳动合同法等多领域基础性的法律文件，地方性规定在构建社区工作者人事关系和争议解决规则方面协调能力不足，基本规则难以自洽。具体而言，主要包括以下三个方面。

1. 管理使用主体相对分离

社区工作者由街道办事处聘任，又由地方财政经费保障，专职公共事务服务管理，工作内容具有非常明显的公共性，但并不属于公务员或事业单位工作人员。《北京市社区工作者管理办法》第七条规定，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和本市有关规定参加选举当选的社区居委会成员的专职人员，与街道（乡镇）签订服务协议，办理相关手续，纳入社区工作者范畴管理。与一般劳动者相比，社区工作者管理使用关系具有明显的特色。社区工作者的管理单位是街道办事处，管理关系在街道办事处，而使用单位是社区，工作关系在社区，工作内容为社区的日常工作，考核依据是社区的日常工作实绩。管理单位和使用单位分离，意味着法律关系项下的权利义务被分割为两个部分，分别对应管理单位和使用单位，由此引发出社区工作者到底与谁之间存在法律关系，是街道办事处，还是社区（社区党组织、社区居委会和社区服务站），以及存在何种法律关系的问题。

2. 社区工作者的类型和管理模式呈现多样性、复杂性

《意见》中明确提出“把城乡社区党组织、基层群众性自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍统筹管理”，社区工作者由三部分构成，即社区党组织工作者、基层群众性自治组织工作者和社区其他岗位工作者。

基层群众性自治组织成员，即居民委员会和村民委员会成员。目前所说的社区工作者主要是按照社区化管理的社区组织工作人员。城市居民委员会组织法规定，居民委员会主任、副主任和委员，由社区居民直接选举产生。该法对于居民委员会与居民委员会主任等工作人员之间的关系没有明确界定，似乎更像是一种兼职和志愿服务行为，但基层群众性自治组织成员的职业化是当下实践发展的需要，基层群众性自治组织成员构成了社区工作者的另一组成部分。

基层群众性自治组织成员属于选任的社区工作者。他们根据中共中央办公厅《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》、城市居民委员会组织法，由符合选举条件的人参加选举，在社区参加选举并当选，其身份是在选举过程中确定的，其相应的权利义务依党章等有关规定和城市居民委员会组织法确定。同时，接受社区工作者职业体系的管理，与管理单位签署服务协议，明确岗位职责、考核标准及相应的待遇，如此就造成了相对复杂的法律关系。同为社区工作者，选任的社区工作者和招录的社区工作者在管理模式上有明显的区别，显然，选任的社区工作者不同于一般的劳动关系。

招录的社区工作者没有先导程序和条件，由管理单位面向社会公开招聘到社区工作，并与其签署协议，明确岗位职责、考核标准及相应的待遇，法律关系相对比较简单。当选任的社区工作者与招录的社区工作者置于一套规则体系下界定法律关系时，相互协调存在一定挑战。

3. 调整社区工作者的有关规则不统一、不自洽

目前已出台的关于管理社区工作者的地方性规定，基本是按照劳动法律体系预设，将社区工作者法律关系置于劳动合同法、劳动合同法实施条例框架之中。劳动合同法、劳动合同法实施条例属于劳动者保护方面的基础性法律制度，这种设置总体上有利于保护社区工作者，但地方性规定在具体规则中没有完全按照劳动法的完整体系构建调整社区工作者管理规则。在没有与劳动合同法、劳动合同法实施条例处于同一法律位阶的法律法规作出规定的情况下，地方性规定中与劳动合同法、劳动合同法实施条例不一致的规定，也造成了对社区工作者法律属性认识的不统一。

四、居委会委员与街道办事处之间劳动关系的法律分析

居委会委员与街道办事处之间的关系，尤其是是否构成劳动关系，一直是社区治理实践中颇具争议的法律问题。对此，我们需要从劳动关系的法律定义、构成要件以及居委会委员的实际情况出发，进行深入分析。

首先，从劳动关系的法律定义来看，劳动关系是指劳动者与用人单位之间，为实现劳动过程而发生的一方有偿提供劳动力，由另一方用于同其生产资料相结合的社会关系。其核心特征是劳动者提供劳动力，用人单位支付劳动报酬，并存在管理与被管理的关系。其次，从劳动关系的构成要件来看，一般包括以下三个方面：一是主体适格，即劳动者和用人单位都具备法律规定的主体资格；二是从属性，即劳动者在用人单位的管理下提供劳动；三是劳动性质，即劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。

然而，将上述劳动关系的法律定义和构成要件应用于居委会委员与街道办事处之间的关系时，我们发现存在较大的不匹配性。具体来说：

主体适格性方面，居委会委员并非由街道办事处招聘或任命，而是由社区居民选举产生。因此，他们并不具备作为街道办事处“劳动者”的主体资格。

从属性方面，虽然街道办事处对居委会的工作负有指导、支持和帮助的职责，但这种指导、支持和帮助并不等同于劳动关系中的管理与被管理关系。居委会委员在工作中享有较大的自主性和独立性，他们并不完全受街道办事处的控制和支配。

劳动性质方面，居委会委员的工作职责主要是服务社区居民、管理社区公共事务等，这些工作虽然与街道办事处的部分职能相关，但并非街道办事处业务的直接组成部分。因此，居委会委员提供的劳动并不完全符合劳动关系中劳动性质的要求。

因此，从劳动关系的法律定义和构成要件来看，居委会委员与街道办事处之间并不构成典型的劳动关系。他们之间的关系更接近于一种特殊的公共服务关系，即居委会委员作为基层群众性自治组织的成员，在街道办事处的指导、支持和帮助下，为社区居民提供公共服务和管理公共事务。这种关系的法律性质需要在未来的立法和司法实践中进一步明确和界定。

五、司法实践中关于居委会委员与街道办事处劳动关系认定的分歧与探讨

在司法实践中，关于居委会委员与街道办事处之间是否存在劳动关系的认定，各地法院存在不同的裁判观点。这些观点的分歧主要源于对居委会委员的法律地位、工作职责以及与街道办事处之间关系的不同理解。

（一）认定存在劳动关系的观点

一些法院在审理相关案件时，倾向于认定居委会委员与街道办事处之间存在劳动关系。这些法院通常认为，居委会委员虽然是由居民选举产生，但其在工作中受到街道办事处的指导、支持和帮助，且其工作内容与街道办事处的职能密切相关。因此，从工作性质、管理关系以及工作内容等方面来看，居委会委员与街道办事处之间的关系符合劳动关系的特征。笔者认为，这种观点值得商榷。居委会委员的产生方式、工作职责和管理关系与一般的劳动者存在显著差异，如将其简单地视为街道办事处的员工，可能会忽视其作为基层群众性自治组织成员的特殊性。

（二）认定不存在劳动关系的观点

更多的法院在审理相关案件时，倾向于认定居委会委员与街道办事处之间不存在劳动关系。这些法院认为，居委会委员是由居民选举产生的基层群众性自治组织成员，其工作职责主要是服务居民、管理社区公共事务等。虽然街道办事处对居委会的工作负有指导、支持和帮助的职责，但这种指导、支持和帮助并不等同于劳动关系中的管理与被管理关系。居委会委员在工作中享有较大的自主性和独立性，他们并不完全受街道办事处的控制和支配。因此，从主体资格、从属性以及劳动性质等方面来看，居委会委员与街道办事处之间的关系并不符合劳动关系的构成要件。

此外，还有一些法院在审理相关案件时采取了折中的态度。这些法院认为，居委会委员与街道办事处之间的关系既不同于一般的劳动关系，也不同于完全的自治关系。因此，在认定是否存在劳动关系时，需要综合考虑各种因素，如居委会委员的产生方式、工作职责、管理方式以及其与街道办事处之间的关系等。

（三）分歧的原因与探讨

造成上述分歧的原因主要有两个方面：一是立法上的空白和模糊；二是司法实践中的理解和操作差异。在立法上，关于居委会委员的法律地位、工作职责以及与街道办事处之间的关系等问题缺乏明确的规定和界定。这导致在实践中存在多种不同的理解和操作方式。在司法实践中，各地法院对于相关问题的理解和把握也存在差异，导致裁判结果的不一致。

为了解决这个问题，建议国家层面出台相关法律法规或司法解释，明确居委会委员的法律地位、工作职责以及与街道办事处之间的关系性质等问题。同时，各地法院在审理相关案件时也应充分考虑居委会委员的特殊性，避免将其简单地视为一般的劳动者或自治组织成员。此外，还可以通过加强培训和指导等方式提高居委会委员的专业素养和工作能力，使其更好地履行职责、服务居民。同时，街道办事处也应依法履行职责、支持居委会工作，共同推动社区治理体系和治理能力现代化。

六、结论与建议

经过深入研究和比较分析，关于居委会委员与街道办事处之间的劳动关系认定问题，我们得出了一系列结论，并针对当前存在的挑战提出了相应的建议。

（一）结论

1. 立法空白与模糊地带

当前法律法规对于居委会委员与街道办事处之间的劳动关系认定存在明显空白和模糊地带，这不仅使得司法实践面临困难，也阻碍了社区治理的规范化进程。

2. 司法实践中的分歧与困境

由于缺乏明确的法律依据，各地法院在审理相关案件时往往出现分歧，导致同案不同判的现象频发，严重影响了司法公信力。

3. 地方探索的局限性与不足

尽管一些地方在居委会委员与街道办事处关系处理上进行了积极探索，但由于缺乏统一指导和规范性约束，这些实践往往局限于特定区域，难以在全国范围内推广。

4. 培训与支持体系的薄弱

居委会委员作为基层群众性自治组织的重要成员，其专业素养和工作能力直接关系到社区治理的成效。然而，当前针对居委会委员的培训与支持体系相对薄弱，难以满足实际需求。

（二）建议

1. 完善立法体系，明确法律关系

国家立法机关应尽快完善相关法律法规，明确居委会委员的法律地位、工作职责及其与街道办事处之间的关系属性，为司法实践提供有力依据。

2. 统一司法裁判标准，减少分歧

最高人民法院及相关司法部门应发布指导性案例或司法解释，统一各地法院在居委会委员与街道办事处劳动关系认定问题上的裁判标准，减少同案不同判的现象。

3. 加强地方实践的指导与监督

鼓励和支持各地在遵循国家法律法规的前提下进行积极探索和创新实践，同时加强对这些实践活动的指导和监督，确保其符合法治精神和社区治理的实际需求。

4. 构建全面的培训与支持体系

各级政府应加大对居委会委员的培训力度，提升其专业素养和工作能力。同时，建立完善的支持体系，包括资金、场地、技术等方面的支持，确保居委会委员能够更好地履行职责、服务居民。

5. 建立沟通协调与多元纠纷解决机制

推动建立居委会委员与街道办事处之间的沟通协调机制，如定期召开联席会议、建立信息共享平台等。同时，探索建立包括调解、仲裁在内的多元化纠纷解决机制，为双方提供便捷、高效的纠纷解决途径。

通过上述措施的实施，我们期望能够推动居委会委员与街道办事处之间关系的规范化、法治化进程，促进社区治理体系和治理能力现代化。同时，这些举措也将有助于提升司法公信力、增强社区居民的获得感、幸福感和安全感。