浅析上市公司独立董事制度改革——以《关于上市公司独立董事制度改革的意见》为视角

【摘要】上市公司独立董事制度是中国特色现代企业制度的重要组成部分，是资本市场基础制度的重要内容。独立董事制度作为上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场健康稳定发展等方面发挥了积极作用。2023年4 月7 日，国务院办公厅发布《关于上市公司独立董事制度改革的意见》，标志着备受关注的上市公司独立董事制度迎来全面改革。本文分四个方面，分别从改革背景、制度沿革、现阶段改革的方向和制度完善前景入手，对我国上市公司独立董事制度进行了论述。

【关键词】独立董事制度；履职保障；累积投票制

备受关注的上市公司独立董事制度迎来全面改革。2023年4 月7 日，国务院办公厅发布《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称《意见》），同日，中国证监会就相关管理办法征求意见。《意见》从明确独立董事职责定位、优化独立董事履职方式、强化独立董事任职管理、改善独立董事选任制度、加强独立董事履职保障、严格独立董事履职情况监督管理、健全独立董事责任约束机制、完善协同高效的内、外部监督体系等八个方面提出改革措施，为进一步优化上市公司独立董事制度指明了方向、提供了遵循。

一、改革的背景——巨额赔偿引发的独立董事离职潮

2018年，彼时的医药白马股康美药业财务造假一案震惊全国。康美药业累计虚增货币资金逾880亿元，成为A股史上最大规模的财务造假案。根据广州市中级人民法院对上述案件的一审判决，康美药业共计有52037名投资者最终获赔24.59亿元。这是新《证券法》正式施行后对特别代表人诉讼制度的首次实践，也是A股历史上参与人数最多、索赔及获赔金额最高的案件。

在此案中，除直接参与造假的“董监高”承担连带赔偿责任外，5名独立董事也承担10%（折合2.46亿元）和5%（折合1.23亿元）范围内的连带赔偿责任。这意味着，在康美药业担任独立董事每年所获酬劳仅10万元左右，却因财务造假被判上亿元的连带赔偿。

根据2021年中国上市公司治理评价结果，上市公司独立董事的平均报酬仅为8.56万元。独立董事再也不是一份“闲职”、“美差”，投了赞成票就要尽职、担责。自康美诉讼案结果公布后，上市公司独董离职现象明显增多，说是离职潮一点不不为过。仅2021年11月至年底，有关独董离职的公告就达128份，月均64份，环比增长50%左右。其中绝大部分理由是因“个人原因”，个别是由于“任职到期或职务变动”。

康美药业案有望为资本市场生态革新提供重要契机。在注册制改革的大背景下，我国资本市场要完善独立董事选聘制度，重塑独立性。在此背景下，《意见》的出台将会大大推动独立董事权责更加匹配、职能更加优化、监督更加有力、选任管理更加科学，更好发挥上市公司独立董事制度在完善中国特色现代企业制度、健全企业监督体系、推动资本市场健康稳定发展方面的重要作用。

二、我国独立董事制度沿革

在上世纪90年代国有企业改革背景下，我国上市公司中国有性质的股份占有绝对优势，股权结构过度集中化。国有股独大的局面成为我国上市公司治理结构存在诸多问题的源头。为此，我国引入了独立董事制度。证监会于1997年发布的《上市公司章程指引》第一百一十二条提出“上市公司根据需要，可以设独立董事”。这是我国独立董事制度首次出现在规范性文件中，但此条款作为选择条款并不具有强制性。

2001年，证监会公布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，要求上市公司全面建立独立董事制度。独立董事制度的出台是为了维护上市公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害，且坚持保持独立董事与主要股东、实际控制人等的独立性。

2005年修订的《中华人民共和国公司法》第一百二十三条规定：“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定。”该条款在法律层面正式确立了上市公司独立董事制度，且在之后历次修正的公司法中均对该条款予以保留。此外，《中华人民共和国证券法》亦对独立董事可以接受股东委托代为行使部分股东权利事项予以明确。

三、现阶段我国独立董事制度改革的方向

《意见》在很大程度上结合了中国特色上市公司治理实践，进行了充分的本土化改造，基本符合我国上市公司面临的现实社会经济条件和公司治理优化的内在结构要求，为进一步优化独立董事制度指明了方向。

第一，明确独立董事职责定位。《意见》明确，独立董事作为上市公司董事会成员，对上市公司及全体股东负有忠实义务、勤勉义务，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用。

清晰的职责定位是独立董事充分发挥作用的前提。《意见》按照实事求是的原则，对独立董事的职责定位既全面概括、又重点聚焦，明确独立董事要履行好董事职责，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，其中监督作用是上市公司独立董事制度的核心目标。考虑到独立董事可以凭借独立性、专业性优势在利益冲突事项上保持客观中立，为了更好发挥其在关键领域的监督作用，在借鉴国际最佳实践、结合中国特色和资本市场发展阶段特征的基础上，将独立董事的监督重点聚焦在公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项上，强化独立董事对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域的监督作用，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其保护中小股东合法权益。

第二，优化独立董事履职方式。履职方式是有效落实独立董事职责的关键。为此，《意见》增加独立董事区别于其他董事的履职手段，促进独立董事从依个人履职向依托组织履职的转变，进一步强化监督力度。一方面，搭建独立董事有效履职平台，完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制。另一方面，前移监督关口、财务会计报告及其披露等重大事项在董事会审议前应当由审计委员会事前认可、关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可，强化关键领域监督力度。

第三，完善独立董事选聘管理制度。独立性是独立董事的显著特征和最基本任职要求。但目前对独立董事任职条件和资格认定的监督管理存在短板，在我国上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理发挥作用不充分的背景下，存在独立董事素质良莠不齐、“人情董事”的情况。

《意见》着眼于提升独立董事独立履职的能力，提出要完善独立董事的任职条件、提名选举、持续管理等各环节制度。在独立性条件方面，完善独立董事任职条件，建立独立董事资格认定制度，强调独立董事不得与上市公司及其主要股东、实际控制人存在利害关系。在提名选聘方面，要求提名委员会对独立董事的任职资格进行审查，推行累积投票制选举独立董事，推动中小股东积极行权。在持续管理方面，建立独立性的定期测试和披露机制，保证其能够持续独立履职。制定独立董事职业道德规范，倡导独立董事塑造良好职业形象，探索建立独立董事信息库，鼓励具有丰富的行业经验、企业经营管理经验和财务会计、金融、法律等业务专长，在所从事的领域内有较高声誉的人士担任独立董事，拓宽优秀独立董事来源。同时，证券监督管理机构和证券交易所加强对独立董事任职和选任的监督管理，国有资产监督管理机构加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。

第四，加强独立董事履职保障与监督管理。履职保障对于促进独立董事有效履职至关重要。独立董事的外部身份特点决定了其不参与日常经营管理、信息不对称、履职依赖于公司配合协助，要为独立董事履职提供必要支持和条件，一定程度弥补独立董事外部身份的局限。《意见》要求上市公司从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职，强化对相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理，支持保险公司开展符合上市公司需要的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。同时，通过完善独立董事履职评价制度、建立声誉激励约束机制，推动实现正向激励与反面警示并重，进一步激发独立董事履职的积极性。

第五，健全独立董事责任约束机制与内外部监督体系。：严格的监管与合理的责任配置，既是督促独立董事勤勉尽责的重要手段，也是严肃市场纪律、守住风险底线的保障。责任过轻或过重都可能导致过罚不相当、“劣币驱逐良币”等问题。

《意见》按照责权利相匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份导致的信息不对称、履职依赖公司配合等特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准。结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事责任的形式、比例和金额，实现法律效果和社会效果的有机统一。

此外，《意见》要求压实独立董事履职责任，进一步规范独立董事日常履职行为，从工作时间、工作记录、兼职家数等方面规范独立董事履职。证券监督管理机构、证券交易所通过现场检查、非现场监管、自律管理等方式，加大对独立董事履职的监管力度，督促独立董事勤勉尽责。坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，对独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责。

四、我国独立董事制度完善前景

随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题逐渐凸显，现行的独立董事制度已不能满足资本市场高质量发展的内在要求。《意见》对很多实践中存在的痛点、难点和疑点问题进行了回应，优化了独立董事制度，但距离建立成熟的中国特色独立董事制度还有较大提升空间。

第一，进一步提升独立董事制度规范的保障度，适时修订公司法与证券法。在成熟资本市场，独立董事制度规范大都以公司法、证券法等基本法律的形式确立，而为我国独立董事的制度供给保障，目前仍是政府部门或者行业协会的规范性文件，缺乏更高层面的保障。未来，可在公司法、证券法修订过程中，从法律层面重新梳理、定位独立董事制度安排，确认并提高其作为资本市场治理基础制度的法律地位。

第二，重新规范独立董事的选用制度，由中国证券业协会牵头建立独董专家库，并由证券业协会和证监会共同制定标准考核。将纳入数据库的合格专家作为后备人员，上市公司必须从数据库中以随机抽签的形式进行聘用，而不是由大股东自主选择。只有斩断独立董事和上市公司大股东之间千丝万缕的人情关系，才能更好地保证独立性。

第三，建立全职独立董事制度。现行的兼职独董制度，把对巨额资产经营管理进行监督和决策的权利交给无法全职投入的人员，会导致严重的权利责任不对等。专业独立董事在多家公司兼职、精力分散，对公司实际运行情况了解有限，很难起到维护公司利益特别是中小股东利益的作用。据统计，目前独立董事最多可兼职5家上市公司，约九成独立董事平均每年每家上市公司工作时间在20天以内，扣除参加股东大会和董事会的时间外，77.33%的独立董事每年在每家上市公司工作时间平均不超过8日。勤勉尽责目前只能依靠自觉。实行全职独立董事制度，可以保证独立董事的薪酬与上市公司内部董事持平，吸引优秀的专业人士任职，使其承担起更大的责任与义务。

第四，加大对违法犯罪的惩处力度，让侥幸者不敢触碰法律的红线，通过多种手段并举，构建行政、民事、刑事立体化的责任追究体系，增强市场各方的敬畏之心，共同营造良好的市场环境。

参考文献：

1.李东方：《证券监管法论》，北京大学出版社2019年出版。

2.李东方：《上市公司监管法论》，中国政法大学出版社2013年出版。

3.王卫国、李东方：《经济法学（第三版）》，中国政法大学出版社2016年出版。

4.李东方：《独立董事制度改革的演变与展望》，载《中国财经报》2023年5月9日金融版。

5.柴洁、潘晓娟：《独立董事制度迎来全面改革——证监会有关负责人就<国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见>答记者问》，载《中国经济导报》2023年4月25日第007版。

6.桑彤：《连带赔偿上亿 “花瓶”独董有了硬约束——独董“离职潮”观察》—新华网百家号https://baijiahao.baidu.com/s?id=1725419207935070345&wfr=spider&for=pc